[17]推定损害赔偿是指原告无须证明诽谤言论造成实际损失，基于名誉损害对于社会关系伤害虽真实但难以衡量，原告所受的损失即被推定存在，并由陪审团衡量金额。

在此背景下，跨国公司也会试图去观察在和自己相关的政策领域中，哪些学者最具有话语权，然后与其建立正式或非正式的联系，甚至试图通过委托这些学者进行社会科学课题研究，但这些课题的研究结论已经是预先设定的，例如，放宽外资进入限制，缩短许可时限，规范行政检查，加强市场执法，打击假劣产品等。跨国公司不仅仅是被规制的对象，也不仅仅是游说者，更成为公私合作规制治理网络的一部分，发展出共同的治理目标、治理手段，并共同促成法律的实施。

[25] John Braithwaite Peter Drahos, Global Business Regulation, Cambridge University Press,553(2000). [26] Daniel Carpenter David A.Moss(Editors), Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit It, Cambridge University Press,155(2014). [27] Daniel Carpenter David A.Moss(Editors), Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit It, Cambridge University Press,86(2014). [28]参见朱芒：《论行政程序正当化的法根据——日本行政程序法的发展及其启示》，载《外国法译评》1997年第1期。跨国公司可以通过自身的公共事务部或政府事务部、法规事务部，也可以通过行业协会，来试图影响政府规制法律制度。其二，行政规制机构是技能、知识和资源的集散地，它聚集了大量具有专业知识的人员，持续地处理类似的问题，它拥有技术上的明显优势、丰富的规制经验，以及作为支撑的基础设施，因此，它们注定在规制政策形成中发挥更大作用。由于在华跨国公司非常关注中国政府规制政策的形成，相当数量的跨国公司选择将地区总部设在北京，即使公司地区总部设在上海、广州、武汉、深圳等城市，公司也会在京设置分公司、办事处等，以便同政府机构发展正式和非正式的联系，了解政府规制政策的动向，影响规则的形成和修改。实践中，跨国公司很少会选择以听证会这种针尖对麦芒的形式来影响政府规制政策。

在中国，事业单位是指没有生产收入、经费由国家开支、不实行经济核算、提供非物质生产和劳务服务的社会组织。这是因为： 其一，在中国，法律的制定和修改往往是由部委机关启动的，这些行政规制机构会拟就法律的蓝图和框架。[20]显然，这种主张追求的《反腐败法》是一部完整的汇编式的法典，因而它是反腐败法律体系的最后版本。

而且财产申报机关是本单位，审查机制、责任机制的不完善导致内部申报流于形式，甚至沦为填表制度，表叔、房婶层出不穷。[16]例如，第12、14条规定的是在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，这就客观上给予行政机关很大的决定权。所以，能否实现反腐败斗争的胜利，还端赖于在攻坚克难的反腐败实践中能否瓦解和摧毁反腐败道路上的各种阻力，如腐败既得利益集团、腐败文化等。注释: *本文为中国法学会重点专项课题加快推进反腐败国家立法（CLS（2015）ZDZX04）的阶段性研究成果、江苏高校哲学社会科学重点研究基地反腐败法治研究中心资助成果。

但制定一部完备的《反腐败法典》古今未见，假使将来反腐败具体法十分完备，那么提倡这种模式的《反腐败法》并无太大意义。另一方面，由反腐败基本法确立反腐败法律体系，对具体法的制定提出明确要求，促进具体预防法的及时制定，抑制立法规划的频频流产。

[3]参见[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，第42页。（二）既然仍需要再制定反腐败具体法，那么《反腐败法》是否多余？ 《反腐败法》能够对腐败的含义、反腐败的原则等共性问题做出规定，这有利于反腐败行动的统一性。[19][俄]萨塔罗夫主编：《反腐败政策》，郭家申译，社会科学文献出版社2011年版，第192页。与此相应，《反腐败法》应确立腐败行为责任不可避免原则，尤其对腐败犯罪，以基本法律原则的形式杜绝反腐机关肆意超越、抬高入罪门槛，这也是为权力监督提供严密保障的根本需要。

[1]《反腐败法》是处在宪法这个真正意义上的国家基本法之下的一部普通法，而之所以将之称为反腐败基本法，只是为了在特定语境下鲜明地标记其在反腐败专门法律体系中的地位，类似的有教育基本法、税收基本法等。所以，反腐力量应集中于构建不敢腐、不易腐的事前预防体系，也即《反腐败法》是以预防制度为重心的综合性法律。第一，独立运行的国家反腐败专门机构。[2]1999年上海社会科学院张仲礼研究员最早向全国人大提交了建议制定国家《反腐败法》的议案，受到很大关注，此后多届人代会有多名人大代表多次向全国人大提交此类议案。

但我国的某些公权者向来不喜欢被群众监督，对群众路线置若罔闻，很多举报人总会因各种理由遭到打击报复，甚至被行政拘留、劳动教养、定罪入狱。[15]我国《政府信息公开条例》的基本立场是政府中心主义，没承认公开为原则、不公开为例外的民主政治原则。

因此，有必要将相关原则和规则纳入《反腐败法》，上述规范也为利益冲突防止法的建设提供了可行性准备。正因如此，顶层设计在建筑学、管理学、经济学、艺术学等领域被普遍使用。

法律原则是法的基本要素，在法的创制过程中，法律原则概括并体现着法律制度的基本性质、内容和价值取向，是整个法律制度的指导思想和核心。制定《反腐败法》是制度反腐的现实需求，有利于零散反腐败文件的系统化、法律化，保持惩治腐败、预防腐败以及反腐败国际合作上的长效和稳定。三、顶层设计：《反腐败法》的作用路径 宪法是正宗的基本法，是一切法律的母法，《反腐败法》是宪法之下的一部普通法，按照《立法法》，它充其量只能被称为基本法律。其二，预防腐败需要反腐败基本法。[22]因此，《反腐败法》必须确立财产申报这一中国前所未有的制度，对财产申报的主体、财产范围、申报机关等做出明确规定。[11]因此，权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败……围绕着是集权还是限权和分权所展开的斗争是人类历史发展的动力。

由上例可见，若要党领导国家惩罚腐败的方针、政策得到真落实而不是静留在政策宣讲的动人标语，就需要将其上升到制度层面，使政策反腐跟上制度反腐的步调，以获得更高的约束立法与司法（执法）的强制力，承载这种反腐基本政策的法律就是反腐败基本法而不是具体法。白俄罗斯《反腐败法》第二章专章规定实施反腐败的国家机关及专门部门，参与反腐败的国家机关及其他机构。

[17]我国1994年曾将《财产收入申报法》纳入立法规划，但至今始终没有开启立法程序。例如，对腐败行为举报人犯诽谤、诬告陷害罪设置区别于一般行为的入罪门槛。

《反腐败法》的核心价值表现为权力监督，这是腐败犯罪源头治理的必然要求，主要内容包括反腐败基本原则、反腐败专门机构、预防利益冲突、行政公开、公职人员财产申报、举报人保护等。可以说，我国不存在真正意义上的财产申报制度。

[15]参见周佑勇主编：《行政法专论》，中国人民大学出版社2010年版，第89页。[11]参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），许明龙译，商务印书馆2012年版，第167页。如果一个计划是不可具体落实的、让人难以捉摸的，那么它就没有资格成为顶层设计。例如，《刑法修正案九》之前第383条规定的贪污罪入罪标准是不满五千元+情节严重（已满五千元的，情节只是法定刑升格标准），而地方纪委、检察机关在内部大幅度提高立案标准,很多地区从贪污受贿一万元以下一般不追究发展到目前内部规定受贿五万元以下一般不查处。

因此，制定反腐败基本法，一方面可以系统整理、清理各种具体反腐败文件，将其中的重要内容融合到一起，形成科学的基本法统领规范，使防腐工作归结到同一个坚持的法律基石上。我国关于国际法与国内法关系的实践模式一般有直接适用国际条约、根据国际条约规定由立法机关采取必要措施（包括修订、增补、制定专门法律等）两种。

（4）检察院是只负责腐败犯罪的事后追诉的司法机关，且很多案件都是纪委先查，[13]一些达到刑法入罪标准的案件存在地方纪委内部处理的问题。因此，有必要借鉴邻国俄罗斯、越南在《反腐败法》中首次确认这种必不可少的防腐制度。

至于申报具体程序等问题，可以再制定完整的《公职人员财产申报法》。[24]参见邓杰、胡廷松：《反腐败的逻辑与制度》，北京大学出版社2015年版，第106—108页。

这些规范指定某些行为类型是可允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时，给出某些惩罚和保护措施。腐败发生之后所进行的惩罚已经于事无补，除了惩罚所带来威慑之外，并不能够起到事前预防的作用，[8]因而反腐败的核心以及衡量反腐功效的指标是预防腐败。行政信息公开不是上对下一种福利，而是民主政府的基本义务，行政公开的权力在于公民。因此，反腐败法制水平相对落后的国家更应当制定一部《反腐败法》。

[12][英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，译林出版社2014年版，第294—295页。其实，从举报到被举报人被定罪，中间还有经过纪委、监察、检察等部门的层层调查，在我国现有的反腐环境下，被举报人因举报人不实举报、恶意举报被定罪的可能性微乎其微，因而因诬告陷害而未遂的，不值得处罚。

例如，通过制定《反腐败法》确立反腐败的标准，重点规定反腐败主体的职责及义务等。其三，在一些制度已经存在于行政法规层面的情况下，《反腐败法》可以通过顶层法律设置为行政法规的修订或者升级为法律提出基本要求。

既然如此，这个《反腐败法》就不是反腐败基本法，其路径是由分到合，也就不存在顶层设计的问题。作者简介：刘艳红，东南大学法学院教授，东南大学反腐败法治研究中心主任。